政府公共政策与我国养老保障体系

我国老年人口的不断增长是养老保障成为一个亟需完善的问题，传统家庭式养老已不能解决社会养老保障的问题；在国家养老保障体系的构建上政府一直是主要的角色，政府的公共政策对于完善养老保障体系起着关键作用，在目前我国养老保障体系并不能取代传统的家庭养老，因此政府应该加大公共政策实施力度，通过政策规范，税收优惠，财政补贴，引导市场作用于养老服务等方式促进国家养老体系的完善。

一、问题背景

随着人口老龄化问题的加剧，老年人口的构成也备受关注。中国发展研究基金会预测从2035年到2050年是中国人口老龄化的高峰阶段，根据预测，到2050年中国65岁及以上的老年人口将达3.8亿，占总人口比例近30%;60岁及以上的老年人口将接近5亿，占总人口比例将超三分之一。面对如此庞大的老年人口规模，如何妥善解决养老问题一直是各方学者关注的问题。针对养老问题，外国主要采取养老金政策，各国不约而同的都由政府制定了相关政策来解决养老问题，作为政府公共政策的一种，政府实施的一系列政策对于完善国家养老体系，保证老年人正常生活，维护社会稳定起到了重要作用。在中国面临急速老龄化的过程中，传统的家庭老年照护功能正日渐弱化。生育率的下降使得家庭子女数量减少，子女平均每人对老年父母的家庭照护负担和机会成本也大大提高了，由此导致家庭老年照护“供给”能力的减弱，家庭“空巢化”加速发展。另一方面，政府在老年照护方面的资源供给也非常有限，目前，国家投入的养老机构只能满足1%的老年服务需求，而且基本上还只是处在解决老年人吃住等基本的生活物质需求方面。与供给不足形成鲜明对比的是，需持续性照护的老人随老年人口的增加也出现了快速增加的趋势。此外，老年人健康功能不佳比率达到69.7%。在家庭养老功能弱化、政府投入不足的背景下，谁来照护老人不仅成为众多家庭面临的棘手问题，更是一个巨大的社会和公共政策问题。

与西方国家的养老政策相比，我国的养老体系虽然也有一个完善的体系，但是由于政府的福利政策发展历程较短，存在人口基数庞大，血缘道义是中国家庭养老的核心，从2009年我国新型农村社会养老保险政策才开始对农村老年人发放养老金，但是发放的金额尚不足以保证农村老年人维持正常生活，所以在我国农村“养儿防老”仍然是老年人主要的养老方式，我国在农村养老保障的问题面临更加严峻的问题。

二、养老服务提供涉及的相关理论

对于养老问题如何解决，学者们提出了多种理论，但始终最有效的理论政策依然离不开政府的支撑。首先社会保障理论认为应当兼顾公平与效率的问题，政府应该在社会保障领域承担主要责任，特别是在保护社会弱势群体方面；同时市场在社会保障资源配置方面发挥功能；其次，初次分配领域应坚持效率优先，而再分配领域应突出公平优先。该观点的解决养老问题主要的政策就是对于有消费能力的老年人，可以利用市场来满足其养老需求；另一方面，对于处于弱势的老年人，应借助社会保障系统满足其养老服务需求。

第二种福利多元理论的观点认为社会福利服务可由公共部门、家庭社区、营利部门和非营利部门等四个部门共同负担，提高福利服务提供的效率和质量。该观点认为养老服务不应该由政府一力承担，政府为单独主体提供的养老服务，不能满足老年人多样化需求，同时政府提供福利服务会造成社会成员对政府服务过分依赖，工作意识淡化，削弱了家庭和社区责任，造成政府负担过重、低效率导致社会资源浪费，不利于经济发展。目前国际上主流观点均认为政府在养老服务的提供上应该与市场找到一个平衡，政府只需要弥补市场不能够的解决的部分。

三、我国养老政策的发展历程

1956 年《国务院人事部、卫生部、内务部关于国家机关工作人员退休后享受公费医疗待遇几个具体问题的通知》是国家部委文件中首次出现退休人员相关的文件。之后，中国在上世纪 50 年代初期建立了企业养老保险制度，并于1958 年和 1978 年做了两次修改；1982 年，“中国老龄问题全国委员会”成立。1983 年，《中国老龄问题全国委员会关于我国老龄工作中几个问题的请示》初次对中国老龄问题和老龄工作做出阐述和建议。民政部在1984 年全国民政社会福利工作会议上首次提出了社会福利社会化的构想；1991 年，《中华人民共和国国民经济和社会发展十年计划和第八个五年计划纲要》指出要积极引导农村建立不同形式的养老保障制度。同年，农村社会养老保险制度在山东等地开始试点，并制定了《农村社会养老保险基本方案》。1995年，民政部正式发文《关于进一步做好农村社会养老保险工作的意见》。1996年，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确指出养老保险是实行社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度，保险费由国家、单位和个人共同承担，从福利制度层面增加了养老主体。一直到 2006 年，各部委发布了一系列关于养老保险制度的文件，涵盖对象逐步扩大。2016 年《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》中提出目标“到 2020 年，养老服务市场全面放开”，在这一阶段基于我国养老问题越来越严峻，社会资本以及市场力量成为国家希望能够促进完善国家养老服务的力量。

四、我国养老保障体系存在的问题

首先基于我国庞大的人口基数，以及庞大的农村老年人口来说，我国养老服务的资金投入不足，目前有限的财政资金多用于对社会养老保险制度的补充，很难再有大额资金投入到养老服务领域，因此在相继出台的各种规划或意见当中，只是原则性地提出需要政府财政加大投入力度，但是并没有约束性的财政支出项目; 第二，市场参与率低，虽然政府鼓励市场主体参与养老服务，但是养老服务缺乏有效的引导机制，全社会参与率低。政府尽管出台了促进社会资本投入的优惠政策，但是充其量只是降低了社会资本进入养老服务领域的门槛，没有出现有利于养老服务机构长期运行的、行之有效的机制，同时由于市场化的养老服务价格昂贵，因此仅有少数老人能够参与市场养老，而多数老人依然依靠后代或者政府支撑; 第三，缺乏专业性的养老服务人员，养老服务技能培训较少，并且没有形成完整的体系，对于养老服务的专业技术人员群体尚未在国内大规模培育起来;第四，是对养老服务质量没有建立量化考核监管体系，我国政府目前仅对养老服务的场地、资金、床位等硬件条件进行监管，但对护理专业性、护理人员比例、康复状况等有关养老服务水平的指标没有硬性规定，也没有引入第三方评估机制，难以对养老服务的提供者施加强有力的约束和监督。

五、对我国养老公共政策的建议

第一、政府想要充分发挥市场力量，培育新的养老服务供给主体，应当制定相关的补贴政策，对市场养老机构进行补贴，降低市场主体养老机构对于老年人的门槛。

第二、政府要完善设计和颁布养老服务项目的采购目录，明确养老服务的种类、内容，要保证养老服务供给主体之间的公平竞争，养老社区建设要合理引用社会资本，规定完善社区养老服务功能。

第三、要在城镇发展规划中纳入养老服务设施建设项目，也可以利用市区内闲置的土地或通过改扩建闲置房屋，来缓解土地供应不足的问题。

第四、政府还需要加大对养老服务培训的资金投入力度，增加硬件供应，建设养老服务的专业培训学校及直接投资社区养老服务设施; 另一方面改善软件条件，即广泛宣传养老服务业，增加养老服从业人员的薪酬，转变社会对从业人员的歧视心理。