发展中人口大国如何应对人口老龄化？我国20年养老政策一览

当 60 岁及以上的人口占总人口比重达到 10%，或者65 岁及以上人口的比重达到 7%，一个国家或地区即被认为进入老龄化社会。2000年，我国开始步入老龄化社会。2021年，我国老年人口比重已经达到14.2%。人口老龄化不仅和老年人口相关，也与我们每个人都息息相关，关系到我们身边的家人，更关系到个人、社会与国家的未来。

核真录梳理了我国21世纪以来应对人口老龄化问题的养老体系建设。

养老体系调整的人口动因

从人口发展整体趋势来看，1998年，经过近30年的计划生育政策，我国的人口自然增长率由80年代的16.61‰降到了 9.14‰，人口自然增长率首次降到低自然增长率范围，人口自然增长开始放缓。

我国1978-2022年人口自然增长率
数据来源：2022中国统计年鉴

人口自然增长率的走低伴随而来的是老年人口比重的上升，2001年，我国正式进入老龄化社会。根据国家统计局发布的第六次和第七次全国人口普查结果，在2010后的十年间，我国60岁及以上人口从1.78亿增长至2.54亿，占总人口的比重也从13.26%增长至18.1%，年均增长近千万。

受低生育率、现代化发展程度加深、人口受教育程度提升以及人口年龄动态累积效应等因素的影响，在今后的40年间，我国的人口年龄结构将呈现出老年人口规模迅速扩大、比重持续提高以及老龄化速度远高于其他国家等显著特征。传统的家庭养老模式无法适应这样的发展态势，伴随着出生率的降低和社会生活成本的上升，年轻人的养老压力增加。如何更好的应对老龄化社会带来的挑战，一直都是我国政策制定者持续关注的话题。 核真录通过梳理发现，我国的养老体系建设主要聚焦养老金和养老服务两个方面。

养老基金保障

核真录梳理了2005年以来我国养老基金保障的相关政策，如下图所示。

2005年以来我国养老基金保障相关政策梳理

我国养老保险体系主要有“三大支柱”。第一支柱为基本养老保险，包括1986年开始实施的城镇职工基本养老保险和1997年开始试行的城乡居民基本养老保险，立足于保基本。第二支柱为1993年开始的企业年金、职业年金，由用人单位及其职工建立，主要发挥补充作用，已有良好的发展基础。第三支柱为2022年开始试点的个人储蓄性养老保险和商业养老保险，目前尚未有全国统一的制度性安排。近年来，为更好地满足人民群众多样化的养老需求，我国不断完善基本养老保险制度，丰富和扩大了商业养老保险的金融供给渠道。

我国的基本养老保险分为农村和城镇地区两大类。2009年，国务院开展新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点。新农保由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。两年后，城镇居民社会养老保险（以下简称城居保）也开展了试点工作。城居保与新农保的内容有所不同。除却个人缴费和政府补贴两部分，城居保基金也与社会救助、社会福利等其他保障政策相配套，充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好地保障参保城乡居民的老年基本生活。此外，城居保的个人缴费分档更为细致多元，退休后领取金额相对更多。

2014年，国务院决定将新农保和城居保两项制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险体系（以下简称城乡居民养老保险）。城乡居民养老保险和原来的新农保构成相同。此外，新条款还在城居保的基础上加以改进。新条款不要求居民有完整的缴费记录，也不限制缴费必须达15年及以上。该合并为后续的“医养结合”提供了便利，促进了城乡融合，也适应了人口流动和城镇化的需求。

2018年，国家进一步对2014年建立的城乡居民养老保险制度予以完善，正式建立了城乡居民养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。在待遇确定方面，中央在原有基础上提高了基础养老金的最低标准（从原来的每人每月70元增至每人每月88元），并对65岁及以上城乡老年居民予以适当倾斜。在基础养老金正常调整机制方面，该项措施要求人社部与财务部依据居民收入、物价变动和职工基本养老保险等方面，适时提出基础养老金最低标准调整方案。继这些政策完善后，我国基本健全了养老保险体系中的第一支柱。

除基本养老保险制度外，作为第三支柱的个人储蓄性养老保险以及商业养老保险也是养老保险体系中非常重要的一环。2022年，国务院办公厅印发《关于推动个人养老金发展的意见》，正式建立个人养老金制度。文件推动个人养老金账户的开设，参加人可以将账户余额用于个人养老金缴费、归集收益、支付和缴纳个人所得税。其中的个人养老金缴费完全由个人承担，待个人达到领取基本养老金年龄、完全丧失劳动能力、出国（境）定居，或者具有其他符合国家规定的情形，可以按月、分次或者一次性领取个人养老金。这既有利于个人理性规划养老资金，也发挥了第三支柱“补充养老保险”的作用特点。同年，中国银保监会开展了养老保险公司商业养老金业务试点。年满18周岁的个人可与养老保险公司签订商业养老金业务相关合同，通过商业养老金账户长期积累养老金。不仅有助于推动商业养老保险市场的发展，还能有效缓解养老金缺口，减轻政府的财政压力。至此，个人储蓄性养老保险和商业养老保险开始建立和完善，我国形成了多层次、多支柱的养老保险体系。

养老服务建设

随着社会进步和人们生活质量的显著提升，国家在养老社区服务、养老产业管理等方面建立一系列政策，“积极应对人口老龄化”。

2006年，全国老龄委办公室和发展改革委等部门提出意见，要求“加快发展养老服务业”。养老服务不仅包括日常的生活照料和医疗护理服务，也包括学习娱乐、家政服务、旅游服务、甚至是心理咨询等各个方面，以追求“老有所依、老有所伺、老有所乐”的目标。

核真录梳理了我国2006年以来的养老服务政策，如下图所示。

2006年以来我国养老服务建设相关政策梳理

自2011年起，养老服务行业开启了快速发展新时代。2013年国家提出了加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施，健全养老服务体系。2015年，我国开始将“养老”与“医疗”更紧密地联合在一起。政府推动医疗卫生机构与养老机构的合作机制：支持养老机构开展医疗服务，推动医疗卫生服务延伸至社区、家庭，鼓励社会力量兴办医养结合机构，鼓励机构建设与居家养老服务融合发展。

2016年，国家全面开放养老服务市场，对引导社会资本进入养老服务市场产生了巨大推力。这既拉动了经济发展，也显著提高了居家社区养老生活品质。次年，“放管服”改革的风也吹到了养老服务业。政府着力激发市场活力和民间资本潜力，鼓励更多的社会力量进入养老服务业。

2021年6月，国务院紧随“十四五”的脚步，印发《“十四五”积极应对人口老龄化工程和托育建设实施方案》的通知，要求从养老服务、托育服务、儿童友好城市建设、重大工程项目建设四个方面，推动应对人口老龄化问题的新时代优化工作，努力推动养老服务体系实现“从有到优”；2021年10月，《智慧健康养老产业发展行动计划（2021-2025年）》的制定，为满足人民群众日益增长的健康及养老需求提供有力支撑；2021年12月，印发了“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知，2022年2月，“十四五”健康老龄化规划发布……这些方案和规划从宏观上指导着养老服务的发展和方向。

而养老服务的建设也正向多样性进发。各试点地区加强了面向老年人的科普宣教，提高公众对老年痴呆防治知识的知晓率，并且通过老年患者健康评估筛查和预防干预服务来保障老年人的身心健康。老年教育也是养老服务建设的重要方面。2016年，国务院办公厅印发《老年教育发展规划》，要求整合现有资源，加强老年教育的队伍建设，丰富老年人的养老生活。部分地方政府还切实关注到了老年人使用智能技术困难的问题，主张“智慧助老”。如上海市政府的 “数字伙伴计划”推行对互联网应用的适老化和无障碍改造，其中信息助力员深入社区为老年人提供智能技术相关的培训和帮办服务，60岁以上的老年“数字体验官”则根据自身经验为老年人提供建议。在政策推动下，中国养老服务体系已形成居家、社区和机构三大养老版块，多维度力量得到整合。

总结

目前，世界人口老龄化的趋势已然不可逆转，但解决好老年人养老问题仍是积极应对老龄化的必要行动。二十年以来，我国养老政策依赖养老保险与养老服务“两架马车”并驾齐驱，通过明确责任主体、扩大政策面向、完善政策设计等方式，推动养老政策体系的建设与完善。

如何更好地处理养老问题是时代的声音，也是政策推进变革的动因。当下，我国仍存在老年人口规模大、老龄化速度快，社会服务能力不足，养老机构护理人员不足、专业水平和业务能力不高等问题。回望二十年来我国的养老政策演变历程，不难发现：在经历一系列探索与改革之后，我国养老政策在注入关怀、理解与支持的同时，也在谋求发展。在历史的晨钟暮鼓中，仍要求应然之事，用一毫一厘的进步举措，让养老政策带来的切实成效烛照每一个个体。

*金融供给包括金融供给主体和金融供给服务,其中金融供给主体是指各类金融机构,金融供给服务是指金融机构所提供的各类金融产品和服务。